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我國霧霾成因比發(fā)達(dá)國家復(fù)雜
來源:中國評論新聞網(wǎng)
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作者:張榮楠
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發(fā)布時間: 2015-12-29
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近期，我國大氣污染形勢十分嚴(yán)峻，持續(xù)霧霾席卷我國大部分地區(qū)，其中以京津冀、長三角、成渝、中原地區(qū)等尤為突出，PM2.5年均濃度已超過70微克/立方米，超過國家標(biāo)準(zhǔn)2倍以上，高于世界衛(wèi)生組織（WHO）指導(dǎo)值7倍以上，治理霧霾已是當(dāng)務(wù)之急。
近期，我國大氣污染形勢十分嚴(yán)峻，持續(xù)霧霾席卷我國大部分地區(qū)，其中以京津冀、長三角、成渝、中原地區(qū)等尤為突出，PM2.5年均濃度已超過70微克/立方米，超過國家標(biāo)準(zhǔn)2倍以上，高于世界衛(wèi)生組織（WHO）指導(dǎo)值7倍以上，治理霧霾已是當(dāng)務(wù)之急?！ ?/span>
持續(xù)嚴(yán)重的霧霾給我國造成較大經(jīng)濟(jì)社會損失。我國空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，基于支付意愿估算高達(dá)3.8%。2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量為519322億元，以3.8%計(jì)損失高達(dá)19734億元。
持續(xù)嚴(yán)重的霧霾帶來巨大健康損害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年初，我國發(fā)生大范圍持續(xù)霧霾天氣，受影響區(qū)域包括華北平原、黃淮、江淮、江漢、江南、華南北部等地區(qū)，受影響面積約占國土面積的1/4，受影響人口約6億人。
此外，我國大范圍、長時間、高濃度的嚴(yán)重霧霾天氣，受到國際社會高度關(guān)注，形成的不良印象，嚴(yán)重?fù)p害了國家形象，進(jìn)而影響投資、貿(mào)易、旅游等多個領(lǐng)域，成為建設(shè)“美麗中國”必須跨越的一道鴻溝。
霧霾治理是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須做好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，形成合力。一要加快推動環(huán)保體制改革，成立“大環(huán)保部”。二要加快推進(jìn)環(huán)保立法，加強(qiáng)法律和行政監(jiān)督。三要健全環(huán)保信息公開制度和“追溯問責(zé)制”。四要引入“第三方治理”和市場化環(huán)保手段。五要加快調(diào)整重化工業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移。六要重新謀劃能源布局，實(shí)現(xiàn)綠色能源替代。七要倡導(dǎo)低碳發(fā)展理念，推動綠色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
我國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大、工業(yè)化發(fā)展速度最快的新興經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成就。然而，在實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展過程中，也付出了沉重的環(huán)境和生 態(tài)代價，特別是大氣污染治理的形勢越來越嚴(yán)峻，治理難度越來越大?！ ‘?dāng)前，必須把治理霧霾上升到國家戰(zhàn)略層面，徹底改變過去“高投入、高消耗、高排放、低效 率”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
嚴(yán)重霧霾已危及我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
近期，持續(xù)霧霾再次席卷中國大部分地區(qū)，治理霧霾已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。目前，我國大氣污染形勢十分嚴(yán)峻，其中以京津冀、長三角、成渝、中原地區(qū)等尤 為突出，PM2.5年均濃度已超過70微克/立方米，超過國家標(biāo)準(zhǔn)2倍以上，高于世界衛(wèi)生組織（WHO）指導(dǎo)值7倍以上。霧霾發(fā)生頻率之高、波及面之廣、 污染程度之深前所未有，持續(xù)大面積爆發(fā)的霧霾天氣已演變?yōu)殪F霾災(zāi)害。
1、持續(xù)嚴(yán)重的霧霾給我國造成較大經(jīng)濟(jì)社會損失。亞洲開發(fā)銀行與清華大學(xué)公布《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》報(bào)告稱， 我國空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，基于支付意愿估算高達(dá)3.8%。2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量為519322億元，以1.2%計(jì)則達(dá) 6232億元，以3.8%計(jì)高達(dá)19734億元。
此外，霧霾災(zāi)害使發(fā)生交通事故的概率較高，航班大面積停飛。霧霾天氣通過對交通和物流的影響，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定和百姓情緒。
2、持續(xù)嚴(yán)重的霧霾帶來巨大健康損害。根據(jù)國家發(fā)展改革委的統(tǒng)計(jì)，2013年初，我國發(fā)生大范圍持續(xù)霧霾天氣，受影響區(qū)域包括華北平原、黃淮、江淮、江漢、江南、華南北部等地區(qū)，受影響面積約占國土面積的1/4，受影響人口約6億人。
2003年7月，由我國、美國和以色列科學(xué)家發(fā)表在《美國國家科學(xué)院院刊》中的《大氣污染對預(yù)期壽命的長期影響：基于我國淮河取暖分界線的證據(jù)》的研究發(fā)現(xiàn)，長期暴露于污染空氣中，總懸浮顆粒物（TSP）每上升100微克/立方米，平均預(yù)期壽命將縮短3年。
此外，我國大范圍、長時間、高濃度的嚴(yán)重霧霾天氣，受到國際社會高度關(guān)注，霧霾形成的不良印象，嚴(yán)重?fù)p害國家形象，進(jìn)而影響投資、貿(mào)易、旅游等多個領(lǐng)域，成為建設(shè)“美麗中國”必須跨越的一道鴻溝。
我國霧霾成因比發(fā)達(dá)國家更為復(fù)雜
對霧霾（PM2.5）的來源與構(gòu)成，大部分研究認(rèn)為主要來自于化石燃料，但具體研究數(shù)據(jù)分歧較大。國際綠色和平組織的數(shù)據(jù)顯示，49%的 PM2.5 來自燃煤，16%來自于機(jī)動車燃油。北京大學(xué)環(huán)境模擬與污染控制國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的研究表明，化石燃料（包括煤和汽油）燃燒占到PM2.5來源的 60%－70%，其他還包括工業(yè)與建筑揚(yáng)塵、居民生活燃料等。
本質(zhì)而言，霧霾不僅是一種自然現(xiàn)象，更是一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。嚴(yán)重霧霾頻發(fā)是一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，這已被人類歷史所證明。
發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中也不斷出現(xiàn)大氣污染問題，在歷史上發(fā)生過的英國倫敦?zé)熿F事件、美國洛杉磯煙霧事件、比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件等世界八大污染事件中，有五個事件是工業(yè)煙氣、汽車尾氣等排放引起的霧霾天氣造成的，另外三個事件也都是區(qū)域工業(yè)化高速發(fā)展導(dǎo)致的后果。
在污染治理方面，英國用了50年，德國用了30年，日本用了20年，目前我國正經(jīng)歷煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變時期，成因比這些國家更為復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)成因，也有體制成因。
1、霧霾持續(xù)頻發(fā)與我國進(jìn)入重化工快速發(fā)展時期密切相關(guān)。
近十多年來，工業(yè)特別是重工業(yè)為我國經(jīng)濟(jì)不斷創(chuàng)造增長奇跡。2003年以來，我國有6年實(shí)現(xiàn)了10%以上的增長速度，經(jīng)濟(jì)總量躍升全球第二位， 成為全球最大貿(mào)易國、第一大工業(yè)品制造國。然而，高經(jīng)濟(jì)增長背后的生態(tài)成本和代價也十分高昂?！笆晃濉币詠?，在不少地方政府受“GDP至上”發(fā)展理念影 響，化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等高耗能工業(yè)發(fā)展迅速，部分行業(yè)也出現(xiàn)嚴(yán)重的 產(chǎn)能過剩。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強(qiáng)度高，污染物排放量大。2011 年，我國工業(yè)部門耗能量占能源消費(fèi)總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達(dá)79%，生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60%以上， 尤其是五大高耗能產(chǎn)業(yè)聚集地的京津冀地區(qū)霧霾情況相當(dāng)嚴(yán)重。
2、霧霾持續(xù)頻發(fā)與化石燃料消耗的大量激增密切相關(guān)。
根據(jù)英國石油公司（BP）最新的世界能源統(tǒng)計(jì)，我國能源結(jié)構(gòu)中煤炭與石油占比分別達(dá)到65.9%和17%，清潔能源占比僅為17%。與之相對， 全球能源結(jié)構(gòu)中煤炭與石油占比為31.1%和22.5%，清潔能源占比達(dá)46%。2000－2012年，我國煤炭消耗從15.2億噸增至39.1億噸，漲 幅高達(dá)128%。煤炭在能源結(jié)構(gòu)中占比在2011年已接近七成。
煤炭燃燒后產(chǎn)生的大氣污染物主要包括二氧化硫、一氧化碳、懸浮顆粒物、氮氧化物等是構(gòu)成PM2.5的重要成分。國際綠色和平綜合近期有關(guān)灰霾與 大氣污染的研究表明，燃煤對霾污染的直接貢獻(xiàn)占1/4 以上，對于有采暖期和非采暖期之分的城市，燃煤在冬季的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)大于其他季節(jié)。
3、霧霾持續(xù)頻發(fā)與快速粗放的城鎮(zhèn)化進(jìn)程及發(fā)展模式密切相關(guān)。
在土地城鎮(zhèn)化快速拓展、人口膨脹、城市發(fā)展過于依賴工業(yè)經(jīng)濟(jì)和機(jī)動車保有量快速增長的背景下，大氣污染治理顯得力不從心。近20年來，我國機(jī)動 車保有量以年均15%的速度急劇增長，其中大多集中在城市地區(qū)，城市交通能耗占城市總能耗的比重逐年上升，再加上燃油標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施一直落后于尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)， 這使尾氣凈化系統(tǒng)的效率大打折扣。
公開資料顯示，2009年全國機(jī)動車排放污染物5143.3萬噸，其中氮氧化物583.3萬噸，顆粒物59.0萬噸。2012年，汽車尾氣至少 排出二氧化硫11萬噸。根據(jù)中國環(huán)境科學(xué)院的數(shù)據(jù)，2013年最新研究發(fā)現(xiàn)，上海的機(jī)動車尾氣造成的大氣中細(xì)顆粒物污染的“貢獻(xiàn)”在全國最高，已達(dá) 50%。
此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，工業(yè)與建筑揚(yáng)塵導(dǎo)致PM2.5大量產(chǎn)生，對大氣環(huán)境造成較大污染，特別是在人口聚集、資源聚集、生產(chǎn)聚集的（特）大城市，霧霾更成為無法避免的“負(fù)外部性”。
4、霧霾持續(xù)頻發(fā)與環(huán)境治理理念和管理體制滯后密切相關(guān)。
環(huán)境和大氣往往具有整體性和流動性等基本屬性，是最大的公共產(chǎn)品，我國現(xiàn)行環(huán)境管理模式和體制難以解決高強(qiáng)度、區(qū)域性、復(fù)合型城市大氣污染問題。對于日益嚴(yán)峻的霧霾形勢，近幾年環(huán)保部門也采取了諸多治理措施，但空氣中PM2.5濃度并未得到實(shí)質(zhì)性改善，這與環(huán)保管理體制滯后有很大關(guān)系。
我國環(huán)保體制凸顯“九龍治水”的特點(diǎn)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)保管理體制是以行政區(qū)域和部門分工為基礎(chǔ)，比如二氧化碳等溫室氣體排放由國家發(fā)展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則主要由環(huán)保部主管。
此外，由于法律規(guī)定各級環(huán)境保護(hù)執(zhí)行主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，但由于沒有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為保障，環(huán)保部門很難真正把其他部門協(xié)調(diào)起來，分工不清，聯(lián)動不暢，環(huán)保部門獨(dú)力難支。
5、生態(tài)法治嚴(yán)重落后于大氣污染形勢發(fā)展。
我國一直在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環(huán)境立法的速度遠(yuǎn)快于市場經(jīng)濟(jì)立法。然而，環(huán)境立法仍然難以遏 制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量。近十年來，我國出現(xiàn)了突發(fā)性環(huán)境污染事故和累積型環(huán)境污染事件此起彼伏的爆發(fā)態(tài)勢，大氣污染等發(fā)達(dá)國家上百年出現(xiàn)的污染問題，在我 國經(jīng)歷了三十年經(jīng)濟(jì)快速增長期后集中出現(xiàn)，對國家生態(tài)環(huán)境安全形成極大挑戰(zhàn)。
環(huán)境法律、政策的實(shí)施效果與立法目標(biāo)差距巨大，其根本原因在于對科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)理性尚未達(dá)成社會共識，沒有將其納入法治過程，也沒有真正建立 起符合生態(tài)理性和可持續(xù)發(fā)展觀的法治系統(tǒng)，特別是權(quán)力高于法律使環(huán)境法的一些規(guī)定形同虛設(shè)，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以嚴(yán)格執(zhí)法，環(huán)境公益訴訟難以破局，“違法成本 低、守法成本高”，維護(hù)污染受害者環(huán)境權(quán)益困難重重等問題日益突出。
加大改革力度，探索治霾新模式
治理霧霾不能“頭痛醫(yī)頭”，更不能“零打碎敲”。解決霧霾問題，必須加快改革步伐，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上下工夫；必須改變目前環(huán)保管理體制，強(qiáng)化環(huán)境污染出口管理和入口管理相結(jié)合，強(qiáng)化多種污染控制和全國聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合，積極探索霧霾治理新模式。
加快推動“大環(huán)?！斌w制改革，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，綜合治理。霧霾治理是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，然而，在現(xiàn)有的環(huán)保體制背景下應(yīng)對則顯得非常被動，必須做好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，形成合力。
1、加快推動環(huán)保體制改革，成立“大環(huán)保部”
霧霾現(xiàn)象只是我國生態(tài)環(huán)境惡化的縮影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴(yán)重，迫切需要建立以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為職能的 “大環(huán)保部”，或設(shè)立高級別的環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，改變多頭管理、分散管理的局面，實(shí)現(xiàn)全國環(huán)境保護(hù)垂直管理，區(qū)域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發(fā)展戰(zhàn) 略，完善生態(tài)建設(shè)咨詢評估機(jī)制，并統(tǒng)一發(fā)布大氣污染分析評估報(bào)告。
2、加快推進(jìn)環(huán)保立法，加強(qiáng)法律和行政監(jiān)督
當(dāng)前，要把《大氣污染防治法》的各項(xiàng)措施落實(shí)到位。同時，要進(jìn)一步落實(shí)《環(huán)境影響評價法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律，加大污染治理的法律保障，以及環(huán)保部和其他部門的聯(lián)合執(zhí)法。
在環(huán)境污染重點(diǎn)領(lǐng)域，加快“立改廢”進(jìn)程，修改《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《有毒有害化學(xué)品污染防治法》、《核安全法》、《農(nóng)藥污染防治法》、《化肥使用管理法》、《環(huán)境影響評價法》、《水污染防治法》、《清潔生產(chǎn)法》等。
3、健全環(huán)保信息公開制度和“追溯問責(zé)制”
陽光是最好的“防腐劑”，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的政府決策和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息的公開制度。同時，建立“追溯問責(zé)”制度和環(huán)境公益訴訟制度，讓用污染代價創(chuàng)造GDP的環(huán)境危害無所遁形。
4、引入“第三方治理”和市場化環(huán)保手段
當(dāng)前環(huán)境污染治理效率低下與“誰污染、誰治理”的政策導(dǎo)向有關(guān)。要按照“排污者付費(fèi)、治污者賺錢”的原則，推行 “把治污權(quán)交給第三方”的管理模式，并可以通過合同能源管理、能源管理師制度等節(jié)能服務(wù)新機(jī)制改善能源管理，城鎮(zhèn)污水、垃圾處理和脫硫、脫硝設(shè)施運(yùn)營基本 實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、市場化、社會化。
5、加快調(diào)整重化工業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移
我國重化工業(yè)總體分布在東北、華北以及沿海地區(qū)，具有明顯的集聚性?！斑^密”的工業(yè)布局，使有限的資源難以得到合理分配，加重地區(qū)環(huán)境污染的隱 患。要通過推動產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，逐步疏散京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴(yán)重地區(qū)的重化工業(yè)產(chǎn)能，逐步降低大氣污染嚴(yán)重區(qū)域的煤炭消費(fèi)量。建立產(chǎn)業(yè)分工和 轉(zhuǎn)移的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，加大重化工產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和升級，避免產(chǎn)能轉(zhuǎn)移“重化擴(kuò)散”。
6、重新謀劃能源布局，實(shí)現(xiàn)綠色能源替代
中國亟須建立以“可再生能源優(yōu)先、化石能源支持，因地制宜的多元能源結(jié)構(gòu)；分布式為主，集中式為輔，相互協(xié)同的可靠供應(yīng)模式；供需互動，有序配置、節(jié)約高效的平衡用能方式”的現(xiàn)代能源體系。
長期以來，我國能源配置方式過度依賴輸煤，電力發(fā)展以分?。▍^(qū)）自我平衡為主，導(dǎo)致東部環(huán)境污染日益嚴(yán)重，西部地區(qū)能源資源優(yōu)勢得不到發(fā)揮?？?慮中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但能源匱乏，而西部地區(qū)煤電、水電、風(fēng)電資源充沛。建議一方面可以通過特高壓西電東送，另一方面，凡具備條件的地區(qū)可集中建設(shè)坑口 電站，加大煤炭就地轉(zhuǎn)化為電力的力度，實(shí)現(xiàn)輸煤輸電并舉。
堅(jiān)持“能源消費(fèi)總量控制”，促進(jìn)能源經(jīng)濟(jì)總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升。在能耗總量分解上，應(yīng)綜合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能目標(biāo)等 因素，把能耗指標(biāo)差別化分配給各地區(qū)，因地制宜；引入市場機(jī)制，建立能源量指標(biāo)交易置換制度，實(shí)現(xiàn)不同企業(yè)、不同地區(qū)間的配額交易；建立健全能源與碳排放 監(jiān)測平臺，真正發(fā)揮“能源消費(fèi)總量控制”對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的倒逼作用。此外，更重要的是加快發(fā)展清潔能源以及綠色能源替代，如光能、風(fēng)能、生物能增長規(guī)劃， 提高能源效率減少排放。
7、倡導(dǎo)低碳發(fā)展理念，推動綠色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
協(xié)同控制污染物排放和溫室氣體排放，制定多種污染減排控制一攬子計(jì)劃。
一是在生產(chǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，加快與空氣治理相關(guān)的低碳技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，積極使用低污染排放的原材料、能源和工藝流程，開發(fā)工業(yè)污染的回收利用技術(shù)，以及工業(yè)污染的疏散工藝流程等。
二是在交通領(lǐng)域，提高汽柴油和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快推廣汽車加裝催化轉(zhuǎn)化和PM2.5過濾器裝置，全面放開新能源汽車的購買和使用，加快城市和交通網(wǎng)絡(luò)的新能源汽車配套設(shè)施建設(shè)。
三是在建筑領(lǐng)域，全面強(qiáng)制推廣城市建設(shè)揚(yáng)塵抑控措施和控制標(biāo)準(zhǔn)，對建筑工地?fù)P塵措施不到位的實(shí)行一票否決的停建制度。
此外，積極倡導(dǎo)低碳環(huán)保新理念，引領(lǐng)低碳消費(fèi)方式，讓低碳理念深入人心。
持續(xù)嚴(yán)重的霧霾給我國造成較大經(jīng)濟(jì)社會損失。我國空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，基于支付意愿估算高達(dá)3.8%。2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量為519322億元，以3.8%計(jì)損失高達(dá)19734億元。
持續(xù)嚴(yán)重的霧霾帶來巨大健康損害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年初，我國發(fā)生大范圍持續(xù)霧霾天氣，受影響區(qū)域包括華北平原、黃淮、江淮、江漢、江南、華南北部等地區(qū)，受影響面積約占國土面積的1/4，受影響人口約6億人。
此外，我國大范圍、長時間、高濃度的嚴(yán)重霧霾天氣，受到國際社會高度關(guān)注，形成的不良印象，嚴(yán)重?fù)p害了國家形象，進(jìn)而影響投資、貿(mào)易、旅游等多個領(lǐng)域，成為建設(shè)“美麗中國”必須跨越的一道鴻溝。
霧霾治理是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須做好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，形成合力。一要加快推動環(huán)保體制改革，成立“大環(huán)保部”。二要加快推進(jìn)環(huán)保立法，加強(qiáng)法律和行政監(jiān)督。三要健全環(huán)保信息公開制度和“追溯問責(zé)制”。四要引入“第三方治理”和市場化環(huán)保手段。五要加快調(diào)整重化工業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移。六要重新謀劃能源布局，實(shí)現(xiàn)綠色能源替代。七要倡導(dǎo)低碳發(fā)展理念，推動綠色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
我國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大、工業(yè)化發(fā)展速度最快的新興經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成就。然而，在實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展過程中，也付出了沉重的環(huán)境和生 態(tài)代價，特別是大氣污染治理的形勢越來越嚴(yán)峻，治理難度越來越大?！ ‘?dāng)前，必須把治理霧霾上升到國家戰(zhàn)略層面，徹底改變過去“高投入、高消耗、高排放、低效 率”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
嚴(yán)重霧霾已危及我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
近期，持續(xù)霧霾再次席卷中國大部分地區(qū)，治理霧霾已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。目前，我國大氣污染形勢十分嚴(yán)峻，其中以京津冀、長三角、成渝、中原地區(qū)等尤 為突出，PM2.5年均濃度已超過70微克/立方米，超過國家標(biāo)準(zhǔn)2倍以上，高于世界衛(wèi)生組織（WHO）指導(dǎo)值7倍以上。霧霾發(fā)生頻率之高、波及面之廣、 污染程度之深前所未有，持續(xù)大面積爆發(fā)的霧霾天氣已演變?yōu)殪F霾災(zāi)害。
1、持續(xù)嚴(yán)重的霧霾給我國造成較大經(jīng)濟(jì)社會損失。亞洲開發(fā)銀行與清華大學(xué)公布《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》報(bào)告稱， 我國空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，基于支付意愿估算高達(dá)3.8%。2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量為519322億元，以1.2%計(jì)則達(dá) 6232億元，以3.8%計(jì)高達(dá)19734億元。
此外，霧霾災(zāi)害使發(fā)生交通事故的概率較高，航班大面積停飛。霧霾天氣通過對交通和物流的影響，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定和百姓情緒。
2、持續(xù)嚴(yán)重的霧霾帶來巨大健康損害。根據(jù)國家發(fā)展改革委的統(tǒng)計(jì)，2013年初，我國發(fā)生大范圍持續(xù)霧霾天氣，受影響區(qū)域包括華北平原、黃淮、江淮、江漢、江南、華南北部等地區(qū)，受影響面積約占國土面積的1/4，受影響人口約6億人。
2003年7月，由我國、美國和以色列科學(xué)家發(fā)表在《美國國家科學(xué)院院刊》中的《大氣污染對預(yù)期壽命的長期影響：基于我國淮河取暖分界線的證據(jù)》的研究發(fā)現(xiàn)，長期暴露于污染空氣中，總懸浮顆粒物（TSP）每上升100微克/立方米，平均預(yù)期壽命將縮短3年。
此外，我國大范圍、長時間、高濃度的嚴(yán)重霧霾天氣，受到國際社會高度關(guān)注，霧霾形成的不良印象，嚴(yán)重?fù)p害國家形象，進(jìn)而影響投資、貿(mào)易、旅游等多個領(lǐng)域，成為建設(shè)“美麗中國”必須跨越的一道鴻溝。
我國霧霾成因比發(fā)達(dá)國家更為復(fù)雜
對霧霾（PM2.5）的來源與構(gòu)成，大部分研究認(rèn)為主要來自于化石燃料，但具體研究數(shù)據(jù)分歧較大。國際綠色和平組織的數(shù)據(jù)顯示，49%的 PM2.5 來自燃煤，16%來自于機(jī)動車燃油。北京大學(xué)環(huán)境模擬與污染控制國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的研究表明，化石燃料（包括煤和汽油）燃燒占到PM2.5來源的 60%－70%，其他還包括工業(yè)與建筑揚(yáng)塵、居民生活燃料等。
本質(zhì)而言，霧霾不僅是一種自然現(xiàn)象，更是一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。嚴(yán)重霧霾頻發(fā)是一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，這已被人類歷史所證明。
發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中也不斷出現(xiàn)大氣污染問題，在歷史上發(fā)生過的英國倫敦?zé)熿F事件、美國洛杉磯煙霧事件、比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件等世界八大污染事件中，有五個事件是工業(yè)煙氣、汽車尾氣等排放引起的霧霾天氣造成的，另外三個事件也都是區(qū)域工業(yè)化高速發(fā)展導(dǎo)致的后果。
在污染治理方面，英國用了50年，德國用了30年，日本用了20年，目前我國正經(jīng)歷煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變時期，成因比這些國家更為復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)成因，也有體制成因。
1、霧霾持續(xù)頻發(fā)與我國進(jìn)入重化工快速發(fā)展時期密切相關(guān)。
近十多年來，工業(yè)特別是重工業(yè)為我國經(jīng)濟(jì)不斷創(chuàng)造增長奇跡。2003年以來，我國有6年實(shí)現(xiàn)了10%以上的增長速度，經(jīng)濟(jì)總量躍升全球第二位， 成為全球最大貿(mào)易國、第一大工業(yè)品制造國。然而，高經(jīng)濟(jì)增長背后的生態(tài)成本和代價也十分高昂?！笆晃濉币詠?，在不少地方政府受“GDP至上”發(fā)展理念影 響，化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等高耗能工業(yè)發(fā)展迅速，部分行業(yè)也出現(xiàn)嚴(yán)重的 產(chǎn)能過剩。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強(qiáng)度高，污染物排放量大。2011 年，我國工業(yè)部門耗能量占能源消費(fèi)總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達(dá)79%，生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60%以上， 尤其是五大高耗能產(chǎn)業(yè)聚集地的京津冀地區(qū)霧霾情況相當(dāng)嚴(yán)重。
2、霧霾持續(xù)頻發(fā)與化石燃料消耗的大量激增密切相關(guān)。
根據(jù)英國石油公司（BP）最新的世界能源統(tǒng)計(jì)，我國能源結(jié)構(gòu)中煤炭與石油占比分別達(dá)到65.9%和17%，清潔能源占比僅為17%。與之相對， 全球能源結(jié)構(gòu)中煤炭與石油占比為31.1%和22.5%，清潔能源占比達(dá)46%。2000－2012年，我國煤炭消耗從15.2億噸增至39.1億噸，漲 幅高達(dá)128%。煤炭在能源結(jié)構(gòu)中占比在2011年已接近七成。
煤炭燃燒后產(chǎn)生的大氣污染物主要包括二氧化硫、一氧化碳、懸浮顆粒物、氮氧化物等是構(gòu)成PM2.5的重要成分。國際綠色和平綜合近期有關(guān)灰霾與 大氣污染的研究表明，燃煤對霾污染的直接貢獻(xiàn)占1/4 以上，對于有采暖期和非采暖期之分的城市，燃煤在冬季的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)大于其他季節(jié)。
3、霧霾持續(xù)頻發(fā)與快速粗放的城鎮(zhèn)化進(jìn)程及發(fā)展模式密切相關(guān)。
在土地城鎮(zhèn)化快速拓展、人口膨脹、城市發(fā)展過于依賴工業(yè)經(jīng)濟(jì)和機(jī)動車保有量快速增長的背景下，大氣污染治理顯得力不從心。近20年來，我國機(jī)動 車保有量以年均15%的速度急劇增長，其中大多集中在城市地區(qū)，城市交通能耗占城市總能耗的比重逐年上升，再加上燃油標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施一直落后于尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)， 這使尾氣凈化系統(tǒng)的效率大打折扣。
公開資料顯示，2009年全國機(jī)動車排放污染物5143.3萬噸，其中氮氧化物583.3萬噸，顆粒物59.0萬噸。2012年，汽車尾氣至少 排出二氧化硫11萬噸。根據(jù)中國環(huán)境科學(xué)院的數(shù)據(jù)，2013年最新研究發(fā)現(xiàn)，上海的機(jī)動車尾氣造成的大氣中細(xì)顆粒物污染的“貢獻(xiàn)”在全國最高，已達(dá) 50%。
此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，工業(yè)與建筑揚(yáng)塵導(dǎo)致PM2.5大量產(chǎn)生，對大氣環(huán)境造成較大污染，特別是在人口聚集、資源聚集、生產(chǎn)聚集的（特）大城市，霧霾更成為無法避免的“負(fù)外部性”。
4、霧霾持續(xù)頻發(fā)與環(huán)境治理理念和管理體制滯后密切相關(guān)。
環(huán)境和大氣往往具有整體性和流動性等基本屬性，是最大的公共產(chǎn)品，我國現(xiàn)行環(huán)境管理模式和體制難以解決高強(qiáng)度、區(qū)域性、復(fù)合型城市大氣污染問題。對于日益嚴(yán)峻的霧霾形勢，近幾年環(huán)保部門也采取了諸多治理措施，但空氣中PM2.5濃度并未得到實(shí)質(zhì)性改善，這與環(huán)保管理體制滯后有很大關(guān)系。
我國環(huán)保體制凸顯“九龍治水”的特點(diǎn)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)保管理體制是以行政區(qū)域和部門分工為基礎(chǔ)，比如二氧化碳等溫室氣體排放由國家發(fā)展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則主要由環(huán)保部主管。
此外，由于法律規(guī)定各級環(huán)境保護(hù)執(zhí)行主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，但由于沒有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為保障，環(huán)保部門很難真正把其他部門協(xié)調(diào)起來，分工不清，聯(lián)動不暢，環(huán)保部門獨(dú)力難支。
5、生態(tài)法治嚴(yán)重落后于大氣污染形勢發(fā)展。
我國一直在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環(huán)境立法的速度遠(yuǎn)快于市場經(jīng)濟(jì)立法。然而，環(huán)境立法仍然難以遏 制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量。近十年來，我國出現(xiàn)了突發(fā)性環(huán)境污染事故和累積型環(huán)境污染事件此起彼伏的爆發(fā)態(tài)勢，大氣污染等發(fā)達(dá)國家上百年出現(xiàn)的污染問題，在我 國經(jīng)歷了三十年經(jīng)濟(jì)快速增長期后集中出現(xiàn)，對國家生態(tài)環(huán)境安全形成極大挑戰(zhàn)。
環(huán)境法律、政策的實(shí)施效果與立法目標(biāo)差距巨大，其根本原因在于對科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)理性尚未達(dá)成社會共識，沒有將其納入法治過程，也沒有真正建立 起符合生態(tài)理性和可持續(xù)發(fā)展觀的法治系統(tǒng)，特別是權(quán)力高于法律使環(huán)境法的一些規(guī)定形同虛設(shè)，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以嚴(yán)格執(zhí)法，環(huán)境公益訴訟難以破局，“違法成本 低、守法成本高”，維護(hù)污染受害者環(huán)境權(quán)益困難重重等問題日益突出。
加大改革力度，探索治霾新模式
治理霧霾不能“頭痛醫(yī)頭”，更不能“零打碎敲”。解決霧霾問題，必須加快改革步伐，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上下工夫；必須改變目前環(huán)保管理體制，強(qiáng)化環(huán)境污染出口管理和入口管理相結(jié)合，強(qiáng)化多種污染控制和全國聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合，積極探索霧霾治理新模式。
加快推動“大環(huán)?！斌w制改革，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，綜合治理。霧霾治理是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，然而，在現(xiàn)有的環(huán)保體制背景下應(yīng)對則顯得非常被動，必須做好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，形成合力。
1、加快推動環(huán)保體制改革，成立“大環(huán)保部”
霧霾現(xiàn)象只是我國生態(tài)環(huán)境惡化的縮影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴(yán)重，迫切需要建立以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為職能的 “大環(huán)保部”，或設(shè)立高級別的環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，改變多頭管理、分散管理的局面，實(shí)現(xiàn)全國環(huán)境保護(hù)垂直管理，區(qū)域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發(fā)展戰(zhàn) 略，完善生態(tài)建設(shè)咨詢評估機(jī)制，并統(tǒng)一發(fā)布大氣污染分析評估報(bào)告。
2、加快推進(jìn)環(huán)保立法，加強(qiáng)法律和行政監(jiān)督
當(dāng)前，要把《大氣污染防治法》的各項(xiàng)措施落實(shí)到位。同時，要進(jìn)一步落實(shí)《環(huán)境影響評價法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律，加大污染治理的法律保障，以及環(huán)保部和其他部門的聯(lián)合執(zhí)法。
在環(huán)境污染重點(diǎn)領(lǐng)域，加快“立改廢”進(jìn)程，修改《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《有毒有害化學(xué)品污染防治法》、《核安全法》、《農(nóng)藥污染防治法》、《化肥使用管理法》、《環(huán)境影響評價法》、《水污染防治法》、《清潔生產(chǎn)法》等。
3、健全環(huán)保信息公開制度和“追溯問責(zé)制”
陽光是最好的“防腐劑”，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的政府決策和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息的公開制度。同時，建立“追溯問責(zé)”制度和環(huán)境公益訴訟制度，讓用污染代價創(chuàng)造GDP的環(huán)境危害無所遁形。
4、引入“第三方治理”和市場化環(huán)保手段
當(dāng)前環(huán)境污染治理效率低下與“誰污染、誰治理”的政策導(dǎo)向有關(guān)。要按照“排污者付費(fèi)、治污者賺錢”的原則，推行 “把治污權(quán)交給第三方”的管理模式，并可以通過合同能源管理、能源管理師制度等節(jié)能服務(wù)新機(jī)制改善能源管理，城鎮(zhèn)污水、垃圾處理和脫硫、脫硝設(shè)施運(yùn)營基本 實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、市場化、社會化。
5、加快調(diào)整重化工業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移
我國重化工業(yè)總體分布在東北、華北以及沿海地區(qū)，具有明顯的集聚性?！斑^密”的工業(yè)布局，使有限的資源難以得到合理分配，加重地區(qū)環(huán)境污染的隱 患。要通過推動產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，逐步疏散京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴(yán)重地區(qū)的重化工業(yè)產(chǎn)能，逐步降低大氣污染嚴(yán)重區(qū)域的煤炭消費(fèi)量。建立產(chǎn)業(yè)分工和 轉(zhuǎn)移的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，加大重化工產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和升級，避免產(chǎn)能轉(zhuǎn)移“重化擴(kuò)散”。
6、重新謀劃能源布局，實(shí)現(xiàn)綠色能源替代
中國亟須建立以“可再生能源優(yōu)先、化石能源支持，因地制宜的多元能源結(jié)構(gòu)；分布式為主，集中式為輔，相互協(xié)同的可靠供應(yīng)模式；供需互動，有序配置、節(jié)約高效的平衡用能方式”的現(xiàn)代能源體系。
長期以來，我國能源配置方式過度依賴輸煤，電力發(fā)展以分?。▍^(qū)）自我平衡為主，導(dǎo)致東部環(huán)境污染日益嚴(yán)重，西部地區(qū)能源資源優(yōu)勢得不到發(fā)揮?？?慮中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但能源匱乏，而西部地區(qū)煤電、水電、風(fēng)電資源充沛。建議一方面可以通過特高壓西電東送，另一方面，凡具備條件的地區(qū)可集中建設(shè)坑口 電站，加大煤炭就地轉(zhuǎn)化為電力的力度，實(shí)現(xiàn)輸煤輸電并舉。
堅(jiān)持“能源消費(fèi)總量控制”，促進(jìn)能源經(jīng)濟(jì)總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升。在能耗總量分解上，應(yīng)綜合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能目標(biāo)等 因素，把能耗指標(biāo)差別化分配給各地區(qū)，因地制宜；引入市場機(jī)制，建立能源量指標(biāo)交易置換制度，實(shí)現(xiàn)不同企業(yè)、不同地區(qū)間的配額交易；建立健全能源與碳排放 監(jiān)測平臺，真正發(fā)揮“能源消費(fèi)總量控制”對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的倒逼作用。此外，更重要的是加快發(fā)展清潔能源以及綠色能源替代，如光能、風(fēng)能、生物能增長規(guī)劃， 提高能源效率減少排放。
7、倡導(dǎo)低碳發(fā)展理念，推動綠色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
協(xié)同控制污染物排放和溫室氣體排放，制定多種污染減排控制一攬子計(jì)劃。
一是在生產(chǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，加快與空氣治理相關(guān)的低碳技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，積極使用低污染排放的原材料、能源和工藝流程，開發(fā)工業(yè)污染的回收利用技術(shù)，以及工業(yè)污染的疏散工藝流程等。
二是在交通領(lǐng)域，提高汽柴油和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快推廣汽車加裝催化轉(zhuǎn)化和PM2.5過濾器裝置，全面放開新能源汽車的購買和使用，加快城市和交通網(wǎng)絡(luò)的新能源汽車配套設(shè)施建設(shè)。
三是在建筑領(lǐng)域，全面強(qiáng)制推廣城市建設(shè)揚(yáng)塵抑控措施和控制標(biāo)準(zhǔn)，對建筑工地?fù)P塵措施不到位的實(shí)行一票否決的停建制度。
此外，積極倡導(dǎo)低碳環(huán)保新理念，引領(lǐng)低碳消費(fèi)方式，讓低碳理念深入人心。
